Agresor na straży światowego pokoju, czyli jak Rosja przekreśla sens istnienia Rady Bezpieczeństwa ONZ [OPINIA]

Rada Bezpieczeństwa, czyli idealistyczny koncept światowego policjanta

Organizacja Narodów Zjednoczonych, która dziś zrzesza 193 państwa, swoje korzenie ma w koalicji antyhitlerowskiej, a jej powstanie było kamieniem węgielnym pod wdrażanie lansowanego przez USA liberalnego porządku międzynarodowego. ONZ miała być mądrzejsza o doświadczenia Ligi Narodów, która z wielu powodów nie zapobiegła wybuchowi II wojny światowej. Pomysł zdawał się być logiczny – współpracujmy i budujmy między sobą zaufanie, aby nie opłacało nam się iść ze sobą na wojnę. A wszystkiego niech dogląda specjalne, samozwańcze gremium.

O tym, przedstawiciele których państw na stale zasiądą w Radzie Bezpieczeństwa, podjęto decyzję w 1944 rok. Za utrzymanie pokoju światowego miały więc odpowiadać przede wszystkim USA, ZSRR, Zjednoczone Królestwo, Francja i Chiny (wówczas jeszcze niekomunistyczne). Nie udało się wtedy jednak osiągnąć porozumienia co do zasad podejmowania decyzji przez ten organ. Na to trzeba było poczekać rok, aż w Jałcie uzgodniono zasadę jednomyślności 5 stałych członków przy podejmowaniu wszystkich decyzji z wyjątkiem spraw proceduralnych.

Jedną z zasad ONZ, która została wpisana w Kartę Narodów Zjednoczonych, jest powstrzymywanie się przez wszystkich członków nie tylko od użycia siły, ale także od groźby jej użycia przeciwko integralności terytorialnej lub niepodległości któregokolwiek państwa. Karta wprowadziła zakaz użycia siły z wyjątkiem samoobrony, prawa do samostanowienia narodów (ale tylko tych skolonizowanych!) oraz interwencji sankcjonowanych przez Radę Bezpieczeństwa. Pierwszym zaś celem ONZ uczyniono utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz stosowanie w tym celu skutecznych środków zbiorowych. Z treści Karty wynika więc monopol Rady Bezpieczeństwa na podejmowanie siły w stosunkach między państwami. Akcją jej użycia może kierować sama Rada albo może autoryzować jej użycie przez układy lub organizacje regionalne (tak jak zrobiła to w przypadku NATO w interwencji przeciwko Irakowi w 1991 roku).

Sumując kompetencje Rady Bezpieczeństwa, należy zwrócić szczególną uwagę na: stwierdzanie zagrożeń pokoju i jego naruszenia, a także aktu agresji (choć pojęcie agresji nie jest prawnie zdefiniowane); podejmowanie decyzji o tym, jakie środki należy zastosować, gdy wystąpi jeden z ww. przypadków; udzielanie niewiążących prawnie zaleceń ws. pokojowego załatwiania sporów; nakładanie sankcji niewojskowych, obligatoryjnych dla państw członkowskich, a jeśli sankcje niewojskowe są niewystarczające, nakładanie sankcji wojskowych – przeprowadzanie takich akcji, jakie Rada uzna za konieczne do utrzymania/przywrócenia pokoju i bezpieczeństwa.

Aby umożliwić Radzie Bezpieczeństwa prowadzenie akcji wojskowych, państwa zobowiązały się do oddania do dyspozycji tego organu swoich sił zbrojnych (ONZ nie dysponuje własną armią) i ułatwić ich użycie. Co ważne, ze Statutu Rzymskiego (nie z Karty Narodów Zjednoczonych!) wynika, że Rada Bezpieczeństwa może wszczynać/inicjować jurysdykcję Międzynarodowego Trybunału Karnego. Przedstawia ona wtedy Prokuratorowi MTK sytuację wskazującą na popełnienie zbrodni podlegającej jurysdykcji MTK (zbrodnia ludobójstwa, zbrodnie przeciwko ludzkości, zbrodnie wojenne, zbrodnia agresji). Należy jednak zaznaczyć, że Międzynarodowy Trybunał Karny sądzi jednostki, nie państwa. Co więcej, Statutu Rzymskiego nie ratyfikowały kluczowe państwa, takie jak USA, Rosja czy Chiny...

Agresor "dbający" o światowy pokój

Prawo weta oznacza, że żadna decyzja Rady Bezpieczeństwa w sprawach merytorycznych nie może być podjęta przy sprzeciwie któregokolwiek ze stałych członków. Ich jednomyślność szybko okazała się iluzją, a w latach zimnej wojny zgłaszanie weta (najczęściej przez ZSRR) ograniczało możliwość efektywnego działania Rady, która nie była w stanie podjąć żadnej wiążącej decyzji w przypadku takich konfliktów, jak interwencja ZSRR na Węgrzech, wojna w Wietnamie czy w Afganistanie (ta z lat 1979-1989). Karta nie przewiduje zaś, jaki skutek dla przyjęcia danej rezolucji ma wstrzymanie się od głosu przez jednego ze stałych członków Rady – w praktyce wstrzymanie się od głosu nie przeszkadza w przyjęciu rezolucji. Na forum tego organu niejednokrotnie zatem przyjmowano wiążące akty w sprawach merytorycznych mimo wstrzymania się od głosu stałego członka (np. rezolucję w sprawie zastosowania akcji zbrojnej wobec Iraku czy w sprawie sankcji wobec Libii za popieranie terroryzmu światowego – przy ich podejmowaniu Chiny wstrzymały się od głosu). Warto zaznaczyć, że ok. 80% przypadków użycia weta przypada na dwa państwa – USA i ZSRR/Rosję. To drugie państwo w pierwszych dziesięcioleciach istnienia ONZ było głównym hamulcowym Rady. Co jednak, kiedy procedowana sprawa dotyczy jednego ze stałych członków Rady Bezpieczeństwa? Jest to rażący przykład załamania jednej z podstawowych zasad ONZ – prawnej równości wszystkich członków organizacji. Gdzie jest bowiem równość w samej koncepcji stałych członków z tak dużym mandatem, a w dodatku z możliwością zablokowania rozwiązań przeciwko sobie samemu? O jakich zdecydowanych krokach można mówić, jeśli blokowane są nawet "miękkie" rezolucje potępiające aktywność Rosji (np. dotycząca nielegalnej aneksji czterech ukraińskich obwodów)?

Czy można wykluczyć Rosję z Rady Bezpieczeństwa?

Na porządku dziennym, już od końca lat 70. XX wieku, znajduje się postulat reformy Rady Bezpieczeństwa, jej składu i systemu głosowania. Skład tego organu nie odpowiada aktualnemu układowi sił w stosunkach międzynarodowych, stałymi członkami są bowiem mocarstwa będące twarzami zwycięskiej koalicji antyhitlerowskiej sprzed prawie 80 lat. Podstawą dyskusji wokół reformy stała się propozycja Malezji z 1997 roku, aby rozszerzyć Radę Bezpieczeństwa – z obecnych 15 zwiększyć liczbę członków do 24, zaś stałych – z 5 do 10. Nowymi stałymi członkami stałymi miałyby się stać Niemcy, Japonia, Indie, Brazylia (państwa te wspierają swoje wysiłki na rzecz stałego członkostwa w Radzie w ramach tzw. grupy G-4) i przedstawiciel Afryki (najczęściej wymienia się Nigerię). Nie ma za to szans zgłaszana niekiedy propozycja, aby Unia Europejska była reprezentowana jako członek stały Rady Bezpieczeństwa, ponieważ stały członek tego organu musi być członkiem ONZ, a tymi mogą być tylko państwa. Ewentualna zmiana składu pociągnęłaby za sobą pytanie o utrzymanie prawa weta: zgłaszane są propozycje wprowadzenia weta podwójnego (co najmniej 2 stałych członków musiałoby głosować przeciw decyzji, aby nie została ona uchwalona), zrzeczenia się prawa weta na określony czas lub bezterminowo przez stałych członków, lub w ogóle zniesienia prawa weta.

Nawet jeżeli Radę by rozszerzono, nie zmieniłoby to położenia Rosji. Na forum ONZ w kontekście reformy tego organu nigdy nie pojawił się poważny postulat usunięcia któregoś ze stałych członków Rady Bezpieczeństwa, zapewne m.in. dlatego, że żadne państwo nie może zostać wykluczone wbrew woli któregokolwiek ze stałych członków, chyba że samo głosowałoby za swoim wykluczeniem. To dotyczy zarówno Rady, jak i całej organizacji. Można oczywiście odnotować propozycję, jaką w grudniu ub. roku zgłosili prezydentowi USA Joe Bidenowi kongresmeneni Steve Cohen z Partii Demokratycznej i Joe Wilson z Partii Republikańskiej, aby "ograniczyć przywileje Rosji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ", włączając w to dążenie do wykluczenia tego państwa z organu. Był to jednak gest czysto polityczny.

Przyczyną wykluczenia z ONZ może być "uporczywe łamanie" zasad Karty Narodów Zjednoczonych. Dotychczas żadne państwo nie zostało wykluczone – jedno zaś, Indonezja (w proteście przeciwko przyjęciu Malezji do organizacji), obwieściło wystąpienie, jednak w ostateczności pozostało w jej szeregach. Można też zawiesić prawa i przywileje członka ONZ wtedy, kiedy Rada Bezpieczeństwa podejmuje przeciwko niemu akcję zapobiegawczą lub przymusową. Czy może to dotyczyć Rosji? To chyba pytanie retoryczne. Najpoważniejszą dotychczas "karą" było zawieszenie prawa głosu w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ z powodu zalegania z opłacaniem składek członkowskich. Takie konsekwencje spotkały Irak, Kirgistan, Vanuatu, Niger, Liberię i Republikę Środkowoafrykańską. Z podobnymi reperkusjami miała też do czynienia Republika Południowej Afryki w związku z apartheidem.

Jak widać, pozbawienie Rosji decydującego wpływu na pracę Rady jest właściwie niemożliwe. Tak dopracowane zasady funkcjonowania tego organu mają oczywiście swoje plusy, jak chociażby stabilność utrzymania się tak istotnego gremium. No właśnie, utrzymania… Ale na co komu takie utrzymanie, jeśli Rada Bezpieczeństwa nie jest w stanie wywiązywać się ze swoich zobowiązań? Czyż nie jest istną parodią, że organ, który ma kompetencje de facto karania agresorów, ma w swoich szeregach agresora? Prawo nie przewiduje rozwiązania tej sytuacji. Niektórzy jednak powiedzą: Rosję nie obchodzi prawo międzynarodowe, dlaczego inne państwa ma ono obchodzić w kontekście niewykluczania Rosji z Rady Bezpieczeństwa? Przecież to powinno być załatwione w 15 minut. No i tu pojawia się problem. Po pierwsze, jeśli każde państwo dowolnie będzie rozporządzać prawem międzynarodowym, może nastać chaos, jakiego sobie nie wyobrażamy. Po drugie, wielce prawdopodobnym byłoby odstąpienie Chin od pozbawiania Rosji członkostwa, ponieważ nie jest to państwo jednoznacznie nastawione negatywnie do poczynań Putina, a co więcej obawiałoby się, że i je mogą spotkać podobne konsekwencje w związku z zaciętą rywalizacją chińsko-amerykańską i różnymi przewinieniami, jakich Chiny dopuszczają się zarówno w swoim regionie, jak i zbrodniami wewnątrz państwa. Co interesujące, również USA, mając do wyboru wręcz siłowe wykluczenie Rosji z Rady albo podtrzymanie zasad funkcjonowania tego organu, najpewniej wolałyby zachować status quo w obawie przed możliwym zwróceniem się przeciwko USA w przyszłości.

W grudniu ub. roku szef ukraińskiej dyplomacji Dmytro Kułeba, apelując o wykluczenie Rosji z Rady i całej ONZ (złożono nawet formalny wniosek w tej sprawie), oświadczył, że obecność Rosji w Radzie Bezpieczeństwa jest nielegalna, bowiem tabliczka z napisem "ZSRR" po rozpadzie tego państwa została wymieniona na taką z napisem "Rosja", co oznaczało "pogwałcenie statutu". Według ministra spraw zagranicznych Ukrainy Rosja powinna przejść taką samą procedurę uzyskiwania członkostwa, jak inne państwa. Mimo najszczerszej sympatii i zrozumienia pobudek Ukraińców, należy jednak mieć na uwadze, że Rosja została prawnomiędzynarodowym sukcesorem Związku Radzieckiego, co wiąże się z przejęciem zobowiązań międzynarodowych tego państwa. Tym samym argumentacja Kułeby nie zyska aprobaty, tym bardziej, że dużo bardziej kontrowersyjną "zamianę" zastosowano pod koniec lat 70. XX wieku, kiedy – w wyniku porozumienia USA z Chińską Republiką Ludową – Republikę Chińską zastąpiły w Radzie Bezpieczeństwa komunistyczne Chiny.

... to może coś zamiast ONZ?

Analitycy i badacze stosunków międzynarodowych od jakiegoś czasu dają się skusić na eksperyment myślowy, w którym to – w realiach braku możliwości wykluczenia Rosji z Rady Bezpieczeństwa lub z całej ONZ – to organizacja miałaby zostawić Rosję, a zamiast tego powstałoby nowe zrzeszenie, którego agresor nie byłby częścią. Czy jednak w związku z tym Rosja nie musiałaby podlegać decyzjom ONZ? Otóż istnieje pewna furtka. Już sama Karta Narodów Zjednoczonych głosi, że organizacja ma kompetencje wpływania na państwa, które nie są członkami ONZ, aby postępowały zgodnie z jej zasadami w stopniu koniecznym do utrzymania bezpieczeństwa i pokoju.

"Nowa ONZ" dla każdego, kto myśli kategoriami realizmu, a nie idealizmu, pozostaje w sferze iluzji. Po pierwsze, rozbudowany charakter ONZ, siatka podległych jej organizacji wyspecjalizowanych czy agencji, urzędów lub funduszy jest tak rozległa, że trudno byłoby to tak po prostu zamknąć i odtworzyć w ramach innej organizacji. Po drugie, jest aspekt, o którym już wspomniałam – prawdopodobny sprzeciw Chin czy USA, bez których wkładu eksperyment ten nie miałby cienia szansy na powodzenie. Po trzecie, i być może najważniejsze, ok. 190 państw (odliczając Rosję i Białoruś, a być może i inne sympatyzujące z Rosją państwa), które byłyby zainteresowane dołączeniem do kolejnej powszechnej organizacji międzynarodowej, stawiałyby swoje warunki, od których uzależniony byłby ich podpis pod "nową Kartą Narodów Zjednoczonych", która to ukonstytuowały "nową ONZ". W kwestii "oryginalnej ONZ" sprawa była dużo prostsza – organizację zakładało nieco ponad 50 państw, które łączył wspólny cel i świeże doświadczenia wojenne. Kolejne państwa przystępowały przez dziesięciolecia, podporządkowując się zastanemu w ramach ONZ porządkowi na zasadzie "albo ci się podoba, albo nie przystępuj". W przypadku budowania nowej organizacji, a właściwie całego systemu, sytuacja byłaby diametralnie inna.

O ile w powszechnej debacie temat nowej organizacji albo nie występuje, albo występuje w ramach pisanego patykiem po wodzie gdybania, o tyle władze Ukrainy podchodzą do niego dość poważnie. Oczywiście przedstawiciele tego państwa nie posunęli się jeszcze tak daleko, aby oficjalnie iść drogą tej retoryki, nie jest jednak tajemnicą, że dla Ukrainy ONZ nie spełnia swoich fundamentalnych założeń. Pewnym jest, że to państwo nie zbierze wokół siebie jednomyślnej koalicji ponad 190 państw, które będą zdeterminowane, aby poprzeć jego dążenia. ONZ, poza mocarstwami, które mają swoje globalne interesy, to przede wszystkim małe i średnie państwa, które myślą w kategoriach zależności od innych. Łatwo to zaobserwować, kiedy patrzy się na wyniki głosowań w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ, w którym to każde państwo jest równe i liczy się ilość głosów bez podziału na silnych i słabych. Wiele małych państw wręcz żyje z tego (choć nie oskarżam tu nikogo o korupcję…), że wspiera konkretne silne państwa w głosowaniach. 

Koniec końców – wszystko wygląda pięknie w teorii. Problem zaczyna się wtedy, kiedy trzeba zrealizować uroczyście przyjęte zobowiązania, co dotyczy szczególnie sojuszów wojskowych (np. NATO), jak i organizacji bezpieczeństwa zbiorowego, którą jest ONZ. Idealistyczny obraz stosunków międzynarodowych ustępuje wtedy wizji realistycznej, a każdy w ostatecznym rozrachunku myśli o sobie. Wszak maksyma wygłoszona przez brytyjskiego premiera Henry’ego Temple w XIX wieku, że jego państwo nie ma wiecznych sojuszników ani wiecznych wrogów, a wieczne są tylko interesy Zjednoczonego Królestwa i obowiązek ich ochrony, ma zastosowanie do każdego ze 193 państw, które uroczyście zadeklarowały, podpisując Kartę Narodów Zjednoczonych, że miłują pokój i zobowiązują się do jego pielęgnowania...

Artykuły polecane przez Goniec.pl:

• Donald Tusk stanowczo o roli Kościoła w Polsce

• Putin nie spodziewał się takiego ciosu, dyktator traci kontrolę? "To był katastrofalny błąd"

• ZUS zażąda dopłaty 7000 zł. Niektórzy boleśnie odczują skutki Polskiego Ładu

Zachęcamy do wsparcia zbiórki, której celem jest zakup 30 kamizelek kuloodpornych dla ukraińskich żołnierzy walczących na froncie. Każda wpłata ma fundamentalne znaczenie! Taka kamizelka bardzo często ratuje życie: nic nie zastąpi kamizelki, jeśli chodzi o skuteczną ochronę krytycznie ważnego obszaru, m.in. serca i płuc. Jeśli masz kamizelkę, postrzał może skończyć się tylko dużym siniakiem. Brak kamizelki w przypadku trafienia oznaczać może śmierć lub w najlepszym razie ciężką ranę, która angażuje wiele osób i duże pieniądze podczas ewakuacji, leczenia i rehabilitacji, bez gwarancji powrotu do pełnego zdrowia. Pomóżmy razem ocalić życie ukraińskich żołnierzy!